موانع و چگونگی اصلاح ساختاری
منابع سازمان تامین اجتماعی که یک سرمایه بین نسلی و متعلق به عموم حق بیمهدهندگان (کارگران و کارکنان مستخدم در قانون تامین اجتماعی) است. در چند دهه از سوی سیاستگذاران و مدیران نابلد و ناآشنا به اصول سرمایهگذاری و تامین اجتماعی تحتتاثیر قرار گرفته است. نتیجه تداوم بلندمدت ناآگاهی، بیاطلاعی و مدیریت غیرحرفهای بر سازمان تامین اجتماعی باعث شده که در حال حاضر این سازمان کاملا وابسته به منابع عمومی دولت باشد. قانون تاسیس و تشکیل سازمان تامین اجتماعی، حاکی از تاسیس پیشرفتهترین و مدرنترین نهاد اقتصادی در اقتصاد ایران است.
۱. منابع سازمان تامین اجتماعی شامل حق بیمه سهم کارگر و کارفرما و دولت و درآمدهای حاصل از سرمایهگذاری منابع (متعلق به اعضا و کارگران) در اختیار سازمان و مصارف آن هم شامل مستمری بازنشستگان و از کار افتادگان و هزینههای درمان اعضا (و در دورههایی اخیر بیمه بیکاری) است. سرمایهگذاری سازمان از محل حق بیمه تامین اجتماعی تامین مالی میشود و در صورتی که اقتصاد کلان باثبات، رو به رشد و در حال رونق باشد، منابع موجود افزایش مییابد و در هنگام ایفای تعهدات، سازمان دچار ناترازی و مشکلات مالی نمیشود.
۲. مدیریت مالی سازمان باید در اختیار اعضای آن باشد. درست است که عملکرد مالی-اقتصادی سازمان بهدلیل وسعت و تاثیر تعیینکننده، وضعیت اقتصادی جامعه را تحتتاثیر فرار میدهد و بنابراین نظارت دولت هم باید در مدیریت سازمان وجود داشته باشد، ولی استقلال مالی و اقتصادی، و عدم دخالت دولت در ساختار مالی و اقتصادی در تداوم سلامت و بالندگی سازمان موثر است؛ موضوعی که طی دهههای گذشته وجود نداشته است.
۳. دولت بزرگترین بدهکار به سازمان تامین اجتماعی است. بدهی رسمی و اعلامشده دولت به سازمان تامین اجتماعی در سالهای قبل به بیش از ۵۰۰ هزارمیلیارد تومان رسیده است. ایجاد و افزایش بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی ناشی از عدم ایفای تعهدات، افزایش دستوری عائله سازمان و عدم تامین و پرداخت منابع مالی ناشی از آن و در برخی موارد استقراض از سازمان بوده است.دولت در اسناد بودجه سالانه، پرداخت قسمتی از بدهیهای خود به سازمان تامین اجتماعی را منظور میکند؛ ولی با وجود افزایش مستمر سطح عمومی قیمتها (تورم)، تادیه بدهیهای اسمی دولت مشکل مالی سازمان را حل نمیکند.
۴. تادیه بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی از طریق واگذار کردن مالکیت سهام بنگاههای اقتصادی تحت مدیریت و مالکیت دولت طی سالهایی در دستور کار قرار گرفته است. این اقدام که هم به بازارهای کسبوکار و فعالیت اقتصادی و مشارکت بخش واقعی خصوصی در اقتصاد صدمه وارد کرده است، سبد سرمایهگذاری سازمان تامین اجتماعی را نیز با عدم کارآیی مواجه کرده است. بسیاری از بنگاههای واگذارشده عملکرد مطلوبی نداشتهاند و دولت با هدف واگذاری و تهاتر بدهیهای خود از یکسو و سازمان تامین اجتماعی هم با هدف دریافت مطالبات خود از سوی دیگر، برنامه رد دیون دولت به سازمان تامین اجتماعی را به اجرا درآوردهاند؛ ولی نتیجه آن اخلال در پرتفوی سرمایهگذاری سازمان تامین اجتماعی و عدم رفع مشکل مزمن نقدینگی سازمان بوده است.
۵. وضعیت مالی و اقتصادی سازمان تامین اجتماعی، تصویری دقیق از وضعیت اقتصاد کلان و بازارهای کسبوکار است. رکود اقتصادی و کاهش فعالیت بنگاههای اقتصادی و کاهش اشتغال، منابع سازمان تامین اجتماعی را کاهش میدهد. «تورم» نه تنها کیفیت اخلاق عمومی در نظامهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را تحتتاثیر قرار میدهد، بلکه بر رفتار بنگاههای اقتصادی در تعامل با سازمانهای تامین اجتماعی موثر است. بنگاههای اقتصادی بهدلیل تورم، رکود فعالیت و عدم امکان ایفای کامل تعهدات بیمهای پرداختهای خود به سازمان تامین اجتماعی را کاهش میدهند. از سوی دیگر ترکیب جمعیتی کشور در حال تغییر هرم جمعیت به نفع سالمندان و بازنشستگان و افزایش مستمریبگیران سازمان تامین اجتماعی است. تورم نیز تعهدات سازمان تامین اجتماعی را به قیمتهای جدید افزایش میدهد؛ ولی منابع هم در حال کاهش است و هم به همراه ساز مطالبات سازمان، با نرخ تورم تعدیل نمیشود. در حقیقت مصارف سازمان با نرخ تورم بهروز میشوند؛ ولی منابع سازمان هم کاهش مییابد و هم ارزش خود را از دست میدهند که نتیجه آن تداوم و افزایش ناترازی مالی و اقتصادی است.
۶. طبق قانون اساسی، بخشهای اقتصادی کشور که شامل بخشهایی دولتی، خصوصی و تعاونی است. طبق قانون اساسی و قانون تشکیل، سازمان تامین اجتماعی و فعالیتهای اقتصادی آن در بخش خصوصی (غیردولتی) طبقهبندی میشوند. با تصویب قوانین دائمی دیگر، بخش عمومی غیردولتی هم در اقتصاد ایران شکل گرفته است. این بخش تحت کنترل دولت است. شرکت سرمایهگذاری تامین اجتماعی (شستا) که از منابع در اختیار سازمان تامین اجتماعی تاسیس شده و فعالیت میکند، باید تحت مدیریت و کنترل کامل سازمان تامین اجتماعی باشد؛ ولی دولت در آن دخالت میکند. مدیریت و سرمایهگذاری شستا، بهطور کامل حرفهای نیست. حتی اگر بازدهی شستا با توجه به ظرفیتهای و داراییهایی که متعلق به سازمان تامین اجتماعی (کارگران شاغل و مستمریبگیران) و در اختیار این هلدینگ است، منطقی باشد، نرخ تورم همواره از نرخ بازدهی شستا بیشتر است و این به معنای از بین رفتن ارزش پرتفوی شستا و داراییهای متعلق به مشمولان سازمان تامین اجتماعی است. این معضل به همراه محدودیتهای نقدینگی که سازمان تامین اجتماعی به شدت نیازمند آن است، باعث شده که سازمان نتواند تعهدات بیمهای و درمانی خود را نسبت به شاغلان و مستمریبگیران ایفا کند.
۷. به این ترتیب مشکلات سازمان تامین اجتماعی ناشی از تاثیرات وضعیت اقتصاد کلان طی دهههای گذشته تاکنون، دخالتها و عملکرد دولت، وضع قوانین و مقرراتی که تعهدات سازمان تامین اجتماعی را افزایش داده ولی منابعی برای آن در پی نداشته است، تغییرات جمعیتی و سالمند شدن جمعیت و افزایش مستمریبگیران، رکود بازارهای کسبوکار و کاهش اشتغال (کاهش ورودی منابع)، تورم مزمن و تغییرات وسیع سطح عمومی قیمتها، افزایش هزینههای درمان، سبد غیرکارآی سرمایهگذاریهای سازمان از محل منابع بدهیهای دولت و فقدان مدیریت حرفهای در رأس سازمان است.
برای حل مشکلات سازمان تامین اجتماعی که به نوعی نظام تامین اجتماعی در کشور است، لازم است اقدامات و سیاستهایی در کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت در دستور کار قرار گیرد:
الف) کوتاهمدت؛ در کوتاهمدت مشکلات سازمان تامین اجتماعی و ناترازی منابع و مصارف آن حل نمیشود لکن میتوان در راستای کاهش مشکلات اقدام کرد. محاسبه دقیق بدهیهای دولت به سازمان و تعدیل آن با نرخ تورم، پالایش سرمایهگذاریهای سازمان در هلدینگ شستا و واگذاری بنگاهها و داراییهای غیرمولد، بازنگری در معماری و برنامههای داخلی سازمان تامین اجتماعی از جمله اقداماتی است که میتواند به نقدشوندگی داراییها، افزایش نقدینگی و بهینه کردن فعالیتهای سازمان منجر شود.
ب) میانمدت؛ بازنگری در قوانین و مصوباتی که برای سازمان تعهد ایجاد کردهاند ولی منابعی به همراه ندارند. تدوین برنامه میانمدت برای تصفیه کامل بدهیهای دولت و تغییر جایگاه دولت در تعامل با سازمان (دولت یک کارفرمای متعهد به ایفای تعهدات خود باشد) تغییر در مقررات بازنشستگی، افزایش تدریجی اشتغال، کنترل تورم و مدیریت نسبت پوشش مستمری از محل حق بیمه دریافتی و خروج سازمان از بنگاهداری تاکید بر سرمایهگذاری نقدشونده و ارزنده. ارتقای کارآیی نظام بیمه درمان و اداره حرفهای و تخصصی سازمان تامین اجتماعی.
ج) بلندمدت؛ اصلاح ساختاری نظام تامین اجتماعی کشور نیازمند تدوین برنامههای جامع و بهعنوان یک بخش کلان اقتصادی در مجموعه اقتصاد کلان کشور است. تغییر حکمرانی اقتصادی به سمت افزایش سهم بخش خصوصی واقعی و گسترش مالکیت بخش خصوصی در بازارهای کسبوکار، کوچک و توانمند شدن دولت و تغییر نوع تعامل دولت با سازمان تامین اجتماعی و نقش و تعهدات دولت در نظام تامین اجتماعی، رعایت اصول حرفهای و منطقی سرمایهگذاری در سازمان، افزایش اشتغال و کنترل تورم و تاکید بر اداره حرفهای و تخصصی سازمان تامین اجتماعی، موضوعات اساسی هستند که در مفاد برنامه جامع اصلاح ساختاری نظام تامین اجتماعی باید مورد توجه قرار گیرد.
* مدیرکل پیشین دفتر امور بنگاهها و خصوصیسازی سازمان برنامه و بودجه
